疫情背景之下，乡镇自行断路封村的合法性思考

　　问题的提出

　　当下，新型冠状病毒引起的肺炎疫情正处在一个爆发期，为预防疫情扩散蔓延，部分村庄村民自发封村封路。一些村庄或是挖断道路，或是砌墙堆土，强行进行物理隔断，影响了正常的交通秩序。对于“断路封村”这样的硬核举措，广大网友们更多的是一笑了之，认为这是为了顾全大局不得已而为之。非常之时采取非常的措施其实本无可厚非，但无论城市还是农村，防疫工作仍要坚守法律的底线。那么，部分乡镇自行“断路封村”的做法是否有法可依呢?

　　乡镇自行断路封村恐无法可依

　　首先，对于“断路封村”，法律上是否有类似的规定呢?面对公共卫生事件等紧急情况，依法实行交通管制，是世界各国的通行做法。在我国现行法律中，对此也有比较明确的规定。比如，《突发事件应对法》第50条规定，社会安全事件发生后，可以“封锁有关场所、道路，查验现场人员的身份证件，限制有关公共场所内的活动”。再如，《突发公共卫生事件应急条例》第33条规定， 根据突发事件应急处理的需要，必要时，对人员进行疏散或者隔离，并可以“依法对传染病疫区实行封锁”。值得注意的是，这里的用词是“封锁”，那么，物理断路是否属于“封锁”的应有之义呢?

　　我们来看一下被网友们解读为“封城”的由武汉市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部发布的通告：“自2020年1月23日10时起，全市城市公交、地铁、轮渡、长途客运暂停运营;无特殊原因，市民不要离开武汉，机场、火车站离汉通道暂时关闭。”“封城”并非一个准确的法律概念，如前所述应当是“封锁”，所谓的“封锁”指的是交通暂停运营、暂时关闭，其内涵是设置关卡，限制出行，这是一种应对疫情的积极主动的管控和管理行为，而“断路封村”是一种消极的、被动的防范措施，其实质上是一种懒政行为，合法的“封锁”并不包含物理断路这种行为。

　　其次，谁有权决定实施“封锁”呢?《传染病防治法》第42条规定：“传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府应当立即组织力量，按照预防、控制预案进行防治，切断传染病的传播途径，必要时，报经上一级人民政府决定，可以采取下列紧急措施并予以公告：(五)封闭可能造成传染病扩散的场所。”根据该法律规定可知，法律对行使封锁道路的权力予以规制，决定主体上必须是县级以上地方人民政府等，“必要时，报经上一级人民政府决定”。

　　再者，程序上还必须“予以公告”。不无繁琐的规范，正是为了防止权力被滥用，进而损害大多数公众的正常权利。公告的目的除了让人们享有知情权外，更多的是让人们知晓政府采取的措施的法律边界。如，黄冈市新型冠状病毒感染的肺炎防控工作指挥部通告提到：“自2020年1月25日14时起，对全市实行交通管制：(一)全市所有高速公路封闭，绿色通道除外。(二)黄冈市区和各县(市、区)出城路口封闭，全市县(市、区)域之间国省县道封闭，国省县道省际出口路封闭，但保障应急物资和生产生活必需品的货车通行。(三)全市境内长江和内河客运渡口、汽渡全部停运。(四)各县(市、区)域范围内乡镇、村之间通道的管控工作由辖区县(市、区)政府确定。”

　　由上可知，挖断道路等物理隔断的措施与设置关卡、限制出行的措施还是存在区别的。前者是一种消极的、被动的防范措施，于法无据，而后者属于积极主动的管控措施，为合法措施。也有部分人认为根据宪法的有关规定，村民委员会是基层群众性自治组织，其有权采取断路封村的措施。然而，《村民委员会组织法》第10条明确提到：“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策”，也就是说村民自治的前提是“依法自治”。如果村规民约、村民的自治行为不符合法律规定，所谓的“自治行为”也不受法律保护。在公告没有提及将某个乡镇作为疫区“封锁”起来的情况下，乡镇不能自说自话实施物理隔断，阻断人员往来，而应严格按照公告的内容来执行。事实上，目前很多地区的政府部门并未实施“封锁”，但一些乡镇却自行断路封村，这种做法值得商榷。那么，在疫情之下，乡镇一级的权限和角色是什么呢?根据《突发公共卫生事件应急条例》第40条的规定可知，传染病暴发、流行时，乡镇以及村民委员会的角色是协助卫生行政主管部门做好疫情信息的收集和报告、人员的分散隔离、公共卫生措施的落实等配合性工作，其没有决定“封锁”的权限，乡镇自行断路封村并无法律依据。

　　此外，《道路交通安全法》第3条规定：“道路交通安全工作，应当遵循依法管理、方便群众的原则，保障道路交通有序、安全、畅通。”阻断交通，说到底是对公民自由通行等基本权利的“压制”，普罗大众的正常生活，社会的正常秩序，都会受到不小的负面影响。《公路法》第7条更是明确提到：“公路受国家保护，任何单位和个人不得破坏、损坏或者非法占用公路、公路用地及公路附属设施。”一些乡镇未经批准自发地实施物理断路的行为，非但没有法律依据，还涉嫌违反了《公路法》的相关规定。

　　面对疫情，我们不能突破法律底线

　　疫情至今我们看到政府采取了很多措施，这些措施的背后都有依法防疫的脉络。如，1月20日，国家部署了按照“乙类传染病、甲类管理”依法开展疫情防控工作。为什么明明是乙类传染病，却要按照甲类来管理呢?因为《传染病防治法》第4条明确规定：“对乙类传染病中传染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽和人感染高致病性禽流感，采取本法所称甲类传染病的预防、控制措施。”如果不是按照甲级来管理，政府的很多后续行为是于法无据的。国家实施“乙类传染病、甲类管理”的行为为后续政府依法开展疫情防控工作扫清了法律障碍。

　　再如，之后全国有30个省启动了突发公共卫生事件的一级响应，成立了相应的指挥部。为什么是设立指挥部而不是由政府相关部门来决定呢?这也是有法律规定的，《突发公共卫生事件应急条例》第4条明确规定：“突发事件发生后，省、自治区、直辖市人民政府成立地方突发事件应急处理指挥部”。即使是当下大家每天盯着刷屏的舆情数据和信息，他也是一项法律要求，而不是让老百姓感到方便的便民措施。《突发公共卫生事件应急条例》规定，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府应当根据即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列措施：(三)责令有关部门、专业机构、监测网点和负有特定职责的人员及时收集、报告有关信息，向社会公布反映突发事件信息的渠道，加强对突发事件发生、发展情况的监测、预报和预警工作(四)定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理…………在此之前，武汉市长委屈地表示未经授权，其是无权发布疫情消息的。虽然武汉市因对疫情披露不及时而被人们诟病，但本质上如其所述，在当时的时点其确实没有权力发布疫情。

　　对于普罗大众而言，他们可能更多关注疫情的事态、进展，但是作为公权力代表的政府部门不能因为事态紧急，因为一些临时性的突发事件就将需要几十年甚至上百年才能达成的依法治国的国家战略方针破坏掉。如果确实有问题，那么应当尽快在法治上扫清道路，任何紧急状态都不能构成突破法律底线的理由。正因为如此，早在1月28日，公安部召开应对新冠病毒感染肺炎疫情专题会议强调：对未经批准擅自设卡拦截、断路阻断交通等违法行为，要立即报告党委、政府，依法稳妥处置，维护正常交通秩序。我们今天在这里不是来讨论“断路封村”的合理性问题，而是合法性问题。非常之时当行非常之事，但不可行非法之举。防控疫情蔓延，法律或是最“硬核”的法宝。